作者：屈小博

　　书名：户籍制度改革的成本与收益研究

　　出版社：中国社会科学出版社

　　日期：2021年8月

　　内容介绍

　　本书是国家社会科学基金项目“户籍制度改革的成本与收益研究（14BJY034）的成果，从一个宏观整体的视角，系统分析了中国户籍制度，包括户籍制度的变迁与发展、户籍制度对我国经济的影响、全面户籍制度改革的成本和户籍制度改革的收益。并将着眼点放在了户籍制度改革的成本与户籍制度改革带来的收益上，针对我国现阶段户籍制度改革的实际进展与实现户籍人口城镇化率的目标，提出相应的政策建议。本研究的逻辑主线从中国户籍制度与人口流动的政策变迁、迁移对生产效率和社会发展的效应、户籍制度改革对扩大劳动力供给的影响、户籍制度改革的成本与城镇化动态推进、户籍制度改革的经济收益及其效应及其全面户籍制度改革的政策含义等展开，主要研究结论总结为：

　　第一，随着经济社会的发展，我国户籍制度实际执行的功能逐渐偏离设初，但从21世纪以来这一状况逐渐得到好转。我国的户籍制度最早起源于上个世纪五十年代左右，处于新中国刚刚成立的时期。在这经济社会背景下，为更好地制定经济计划，必须对国内的经济社会状况有着全面、清晰的了解，因而掌握详细的人口数据显得尤为重要。由此，户籍制度应运而生。成立初的户籍制度就从居住地的性质出发，总体上将我国居民划分为农业人口和非农人口。但是这一时期农业人口与非农人口的划分并没有带来实际的不利影响，户籍政策对于农业人口与非农业人口同等对待。然而，随着我国经济社会的发展，尤其是在社会主义建设时期，为更好地实现我国工业化的目标，就需要对农村人口流动进行限制。自此，户籍制度对农业人口和非农人口的管理表现出差异。在工业快速发展的同时，我国建立并完善了相应的社保体系，但由于我国当时的资源有限，只能为部分国民提供社会保障。户籍制度的性质决定了其能够很好地实现上述两个目标，一方面，户籍制度基于农业与非农业人口的划分，通过加强对人口的管理，能够实现限制农村人口向城市流动的目标；另一方面，通过将农业人口排除在社保体系之外，实现了为部分国民提供社会保障这一目的。户籍制度附加的两个目标，让户籍制度功能偏离了设计初的人口管理，也使户籍制度带来的不平等程度愈加突出。

　　改革开放为东部沿海地区带来了大量的外来投资，推动了东部沿海地区的经济发展大大快于西部地区，也使得该地区对劳动力的实际需求不断加大，单纯的本地劳动力供给难以充分满足经济发展对劳动力的需求。东部地区经济快速发展带来的对劳动力需求的增加与西部地区经济发展缓慢产生的冗余劳动力，共同推动了西部地区的劳动力不断向东部沿海地区流动，这打破了我国户籍制度对劳动力流动的严格限制。但因为我国的经济发展程度依然较低，难以在全国范围建立均等的社会保障，故而户籍制度仍具有排他性的社会福利分配的功能，城市户籍人口享有的基本公共服务远超城市地区的外来户籍人口。

　　随着21世纪的到来，尤其是经济发展进入新常态以后，我国的经济发展模式发生了明显的变化。传统依靠资本和劳动力等生产要素大量投入带来的粗放型经济增长难以为继，只有更多地从要素配置出发以提高生产效率，才能继续推动经济社会快速发展。但是户籍制度实际带来的城市居民与流动人口之间福利分配的不均等，抑制了人口流动、妨害了劳动力的最优配置，不利于经济社会的发展。因此这一时期加大了对户籍制度背后的福利分配不均等的改革，以便消除由户籍制度带来的资源配置效率的损失，户籍改革在这一时期实际发挥的功能也逐渐走向设计初的人口管理与人口统计。

　　第二，人口自由流动有利于经济发展，但我国户籍制度的背后蕴含着城市基本公共服务分配不均的问题，抑制了我国劳动力在区域间的自由流动。以城市基本公共服务均等化的户籍制度改革能够有效消除户籍制度带来的不均等问题，有助于消除户籍制度对劳动力流动的限制、加快经济社会发展的进程，也是当前推动我国经济发展最为直接有效的措施之一。已有的经济理论指出，允许劳动力在区域间、区域内自由流动，能够有效提高劳动力的配置效率，对于总体的经济发展总是能够带来积极的作用。对于人口流入地来说，人口的流入能扩大地区的劳动力市场的规模，进而带来生产规模的扩大，这有助于劳动分工的细化进而显著提升地区的生产效率、促进经济发展。对于人口流出地来说，虽然劳动力流出会在人口流出地区产生与人口净流入地相反的影响，如劳动力市场规模的缩小带来生产规模的下降。但是从整体来看，人口的自由流动有助于经济发展程度、生产效率较低地区的劳动者向经济发展程度、生产效率更高的地区流动，这仍旧会提高经济社会整体的生产效率。即使劳动力的双向流动是对等的，但个体劳动者在不同的工作任务上有着不同的比较优势，劳动者向能够更好地发挥自身比较优势城市的流动，仍然能从整体上提高生产效率。但我国户籍制度的性质，决定了其会对劳动力的流动产生大的限制。在二十世纪九十年代左右，户籍制度对劳动力流动的限制主要体现在农业户籍与非农户籍的划分上。该时期户籍制度对劳动力流动的限制主要通过直接的行政命令实现，通过明确限制农业人口向城市尤其是东部沿海地区经济较为发达城市的流动，对劳动力的自由流动产生了直接的负面影响。但随着经济进一步地发展，户籍制度不再对劳动力的流动做出过多的限制，因而农业与非农业户籍性质的划分不再成为限制劳动力流动的主要制约因素。然而，由户籍制度带来的本地与外来户籍人口性质的划分影响着不同类型人群享有的城市基本公共服务，因而本地与外来的户籍性质逐渐成为制约劳动力在国内流动的最主要因素。在我国劳动参与率逐渐降低、老龄化程度进一步严峻的情况下，加快户籍制度改革以消除劳动力流动的限制从而增加劳动供给、提高生产效率，是稳定我国经济社会发展最为直接、有效的措施之一。

　　第三，我国户籍制度改革缓慢的原因并不在于户籍制度改革所需的绝对成本，而在于户籍制度改革所需成本的地区差异及中央与地方政府财政收支的不均衡。不同地区所处地理位置的差异，影响着地区经济社会发展的进程，也是影响我国地区经济发展不平等的重要原因。东部沿海地区和其他地区的大城市因为有着更优的地理位置，在改革开放初期获得了更多的外商投资，经济发展程度远超中西部等其他地区，也吸引了多数中西部地区的劳动力向东南沿海地区流动。当前时期，户籍制度改革的核心在于城市基本公共服务城市常住人口均等化，这也决定了东部沿海地区和一些大城市等吸引外来劳动力更多的地区有着更大的户籍制度改革的压力和阻力。本文通过将户籍改革的成本定义为城市基本公共服务与社会保障方面的支出，基于全国地级市层面的数据计算发现：户籍制度改革的总成本约为12万亿元，平均每年约占财政在户籍相关支出的7.3%，就这一点看户籍改革的相关支出在全国整体相关的财政支出上是完全可以承担的。然而，从分地区的角度计算不同地区户籍改革成本可以看到，户籍改革成本存在着较为明显的地区差异，户籍改革成本低的地区总成本不到300亿元，但户籍改革成本高的地区超过万亿。不同地区承担着巨大的户籍改革成本的差异，也说明了户籍制度改革成本的地区差异是阻碍我国户籍制度改革进程的重要原因。进一步分析发现，中央与地方之间事权与财权的不对等，也是抑制户籍制度改革的原因。数据显示，我国财政存在较为明显的收支不等的情况，中央政府掌握更多的财政收入，但财政支出的比例更小，地方政府的财政收入份额更小，但承担着更大的财政支出的比重。中央与地区之间财政收入与支出的不对等，减轻了户籍制度改革带来的经济发展的收益对地方政府的正向激励，所以这同样也是导致我国实际的户籍制度改革进程缓慢的重要原因。

　　第四，户籍制度改革带来的农民工市民化，不仅能够显著扩大地区消费带来直接经济效益，还能通过优化经济结构、提高生产效率，进而对我国的经济发展带来积极的影响。国民经济与社会发展统计公报显示，2019年我国城市常住人口城镇化率为60.6%，户籍人口城镇化率为44.38%，城市常住人口与户籍人口城镇化率之间超过16%的差异就是由城市中的流动人口贡献。我国户籍制度带来的本地与外来的差异，使城市地区的外来户籍人口难以享受与本地居民均等的城市基本公共服务，其中包括医疗、教育、养老等与生活相关的服务。不均等的城市基本公共服务抑制了生活在城市中流动人口家庭的消费，导致流动人口家庭的消费要大大低于本地户籍人口的家庭。加快户籍制度改革、消除户籍背后带来的城市基本公共服务的不均等，能够消除由户籍制度带来的城市不同类型家庭消费水平的差异。已有的经济理论指出，消费的增加有助于地区的经济发展，故而加快户籍制度改革能够直接带来地区的经济发展。由劳动力流动带来的劳动力资源配置的优化，对地区的经济发展同样能够起着明显的促进作用。

　　我国建立户籍制度最初的目的在于便利我国宏观的人口统计与管理，而在经济发展过程中，户籍制度逐渐被赋予了更多的功能，其中农业户籍与非农业户籍性质的划分，在二十世纪九十年代左右对我国劳动力的自由流动产生了直接的限制。随着经济的进一步发展，农业户籍与非农户籍身份的划分不再会对劳动力的流动产生限制。但由户籍制度带来的本地与外来的划分，仍然不利于劳动力的自由流动，也会对劳动力的最优配置产生不利影响，这也逐渐成为户籍制度带来的最重要的不利影响之一。本文的研究表明，户籍制度改革虽然有成本，但户籍改革带来的直接和间接的经济收益完全能够弥补由户籍制度改革带来的成本。因而，设计良好的户籍改革成本低额分担机制，有助于加快我国实际的户籍改革进程。越早对户籍制度进行改革，使之行使设计初的人口统计和管理的功能，对于我国经济发展的促进作用也会越大。

　　（作者系中国社会科学院人口与劳动经济研究所 研究员）