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为何启动“单独二孩”政策
文章作者:王广州  发布时间:2013-11-26 12:17:00

   如何进行生育政策的转换,降低其带来的各种风险,实现平稳过渡,不仅需要科学的政策设计、研究和筹划,更需要决策者的政治智慧与勇气

十八届三中全会提出,“坚持计划生育的基本国策,启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策,逐步调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展。”这一被通俗称为“单独二胎”的政策一经公布,立即在社会各层面引起强烈震动。

    1116,国家卫生和计划生育委员会(以下简称“国家卫计委”)有关负责人接受新华社采访时表示,该政策将由各地依据人口与计划生育法,通过省级人民代表大会或其常委会修订地方条例或作出规定,依法组织实施;全国不设统一的时间表,将由各省(区、市)根据实际情况,确定具体时间。但各地启动实施的时间不宜间隔得太长。 

    实际上,“单独二胎”的概念并不准确,人口学界一般将其称为“单独二孩”,意思是第一胎是双胞胎、多胞胎不在政策范围之内。“单独二孩”生育政策,从根本上改变了独生子女和“一胎化”生育政策的导向和趋势,标志着中国生育政策的历史性转折。 

    人口结构剧烈变化 

    始于1970年代的中国计划生育政策,对中国人口发展进程进行严格的人为干预,从根本上改变了中国人口的基本结构与发展态势,从根本上改变了中国家庭的基本结构,从根本上改变了中国社会的基本结构。计划生育政策特别是1980年以来的独生子女政策是中国历史上前所未有的,也是世界历史上前所未有的,对中华民族产生的深远影响也是前所未有的。 

    然而30多年过去了,人口发展之河默默奔流,一刻不停。根据客观的人口规律和已经变化了的人口现状,适时调整和完善生育政策已成当务之急。

2010年第六次全国人口普查资料表明,中国大陆2010年总人口达到13.39亿,其中014岁少儿人口为2.22亿,占总人口的16.60%1564岁劳动年龄人口为9.98亿,占总人口的74.53%65岁及以上老年人口为1.19亿,占总人口的8.87% 

    中国的人口结构变化是快速和剧烈的。根据现有调查数据和研究结果,如果长期继续保持“一胎化”生育政策,未来40年中国人口将实现零增长并进入快速负增长阶段。如生育政策不变,20232025年左右我国总人口将达到高峰,高峰估计值95%的可能性上限为14.13亿左右,突破14.2亿的可能性很小。预计2050年全国独生子女总量将达到3亿人,占总人口的1/4左右;累计“失独”家庭快速增加,2050年将达到1100万以上;“双独”育龄妇女总量增长迅速,预计2050年将达到2200万以上。 

    与之相对应,014岁少儿人口比例将从2010年的16.60%持续下降到2050年的11.4%左右;1564岁劳动年龄人口比例将从2010年的74.53%持续下降到2050年的60%左右;65岁及以上老年人口比例将从2010年的8.87%持续上升到接近28%。可以判断,如果“一胎化”生育政策不变,少儿人口比例将持续下降,老年人口比例将加速上升,总人口年龄结构将全面快速老龄化。 

    显然,人口的快速增加和人口的锐减都不是中国人口发展的战略目标,特别是面对如此迅速的人口总量和结构变化,以及今后突出的若干社会经济问题,独生子女政策调整是必然的。然而,如何更积极稳妥地调整现行生育政策?

     2004年前后,一些省级计划生育条例提出了“双独”可以生育二孩的政策。那么,接下来的问题就是“单独”是否可以生育二孩?还是全面放开二孩,甚至取消计划生育政策?

    根据2010年全国人口普查数据,2010年全国育龄妇女有3.8亿,其中已经生育一个及以上孩子的有2.59亿,已经生育两个孩子及以上的有1.2亿,已经生育一个孩子,没有生育第二个孩子的育龄妇女有1.39亿。在已经生育一个孩子还没有生育第二个孩子的育龄妇女中,40岁以下的0.92亿,40岁以上的0.47亿。

面对0.92亿没有生育第二个孩子的育龄妇女,全面放开二孩生育可能会出现比较大的出生人口堆积。因此,十八届三中全会提出了启动和实施“单独二孩”政策,而不是“全面放开二孩”。

    “单独二孩”将带来什么

    “单独二孩”政策看似简单,但却将给中国的人口出生规模和独生子女家庭带来深刻影响。

    首先,“单独二孩”肯定会带来出生人口规模的扩大,但短时间内不会产生很大的人口堆积。根据现有可获得数据,我们做过“假定2015年全国城乡统一放开‘单独二孩’”的预测研究,可以将其应用于今年政策放开后的情况,基本上相当于“曲线平移”。

    假定2015年实施“单独二孩”,而非“单独”育龄妇女生育政策不变。2016年出生人口规模估计值的均值将达到1600万~1700万左右,比生育政策不变的估计值高100万~200万左右,超过300万的可能性很小;估计我国总人口高峰将在20262029年左右出现,高峰总人口估计均值为14.01亿,上限为14.12亿左右,超过14.2亿的可能性很小。到2050年,总人口均值从生育政策不变的12.6亿上升到13.02亿,总人口估计值上限也由生育政策不变的12.80亿提高到13.18亿。

    根据2005年全国1%人口抽样调查数据和1990年以来的人口普查数据估计,2013年全国有单独育龄妇女3300万左右,其中已经生育过一个孩子,还没有生第二个孩子的单独育龄妇女就更少了,估计此类育龄妇女2013年有1000万~1200万左右,在这些单独育龄妇女中,既有刚刚生育一孩的,也有一定比例不一定生育二孩的。

    而且,根据国家卫计委的实施细则,各省没有统一的时间表,所以各地有可能不是同时执行“单独二孩”政策。因此,只要不盲目抢生、超生,目前放开单独二孩政策不会引起多大的出生人口堆积。

    除了对出生人口规模的影响之外,放开“单独二孩”政策另一个直接影响,是独生子女群体的规模。如果2015年开始实施放开“单独二孩”的生育政策,那么各年度无兄弟姐妹人口规模仍将迅速增长,平均每年增加的无兄弟姐妹人口将从400万人以上下降到300万以内,预计2050年全体人口中无兄弟姐妹人口的规模,将由生育政策不变的3亿人左右下降到2.7亿左右,占总人口的比例也将由1/4左右下降到1/5左右。

    此外,由于独生子女规模的减少,放开“单独二孩”政策的另一个重要意义,在于可以有效减少“失独”家庭总量。与生育政策不变相比,预计到2050年每年死亡独生子女规模可减少1万人左右。

    一项复杂的社会系统工程

    “单独二孩”政策的影响不仅限于人口领域,这其实是一项复杂的社会系统工程。生育政策不是一项单一政策,而是直接涉及千家万户和老百姓长期切身利益的政策。因此,生育政策的调整过程也会面对很多具体问题,最直接的就是政策调整前后相关政策的衔接。

    在生育政策调整的过程中,一方面需要相关政策、措施的完善配套和准备,另一方面也需要做好政策宣传,既要把新政策的落实过程、面临的问题和调整方案说清楚,也要把未来政策的调整方向和路径选择讲明白,尽量避免出现由于担心政策多变而出现抢生和超生。

    政策的平稳衔接和过渡,既符合老百姓的长远切身利益,也符合国家的长期发展目标。同时,加强相关统计数据分析和深入研究,正确判断政策的影响和未来出生人口的变动趋势,积极应对由于出生人口规模扩大而可能带来的医疗、教育、就业、健康等方面的新情况和新变化。

    一个国家的生育政策,最忌导致人口规模的大起大落。因此,除了担心出现大量出生人口堆积,人口学者同样担忧长期持续的低生育率。

   抢生、超生无疑将造成很大出生人口堆积,给个人、家庭和社会带来一系列问题。但如果在生育政策调整、老百姓的生育率短期回升后,从长期看生育率却仍持续下降,陷入一些发达国家正在经历的“低生育率陷阱”,这同样会带来严重的人口结构问题。

    30多年的独生子女政策、中国人口发展的客观规律,以及许多国家的经验和教训都告诉我们,生育政策的方向和目标必然是遵循人口发展的客观规律,积极促使人口再生产进入良性循环的轨道。

   科学把握人口规律,准确分析生育率的变动趋势,并结合世界发达国家和中国人口发展特点来看,生育政策的调整和放开只是时间问题。但如何进行政策的转换,降低其带来的各种风险,实现平稳过渡,则不仅需要科学的政策设计、老百姓的理解配合,更需要决策者的政治智慧与勇气。

文章出处:瞭望