摘要: 过去对城市社会保障缺失的学术关注集中在农民工并从城乡分割来解释。本文认为,在现行的社会保障地方分权体制下,存在着城;市社会保障城的“本地——外来”分割,表现为外来人口,包括外来非农人口的社会保障缺失;社会保障地方分权的背景是城乡和区域发展不平衡。对北京市调查数据的分析显示了社会养老保险参保率的“本地—外来”差异。 更多还原
关键词: 社会保障； 外来人口； 地方分权
一、城市社会保障缺失问题研究:从农民工向外来人口扩展
近年来，在有关社会保障的理论和政策研究中，“农民工社会保障缺失” 已经成为一个重要论题。农民工社会保障缺失原因的研究，关注点集中在两个方面。一是城乡分割体制及其影响。
农民工虽然已经进入城市，但由于没有城市户口，与市民身份不同，法律地位不同，不能享受与之相同的社会福利待遇；长期持续的城乡二元体制也影响着城市管理部门和企业的思维和行为方式，农民工参加社会保障的权利往往得不到应有的重视和保护。这类观点可以概括为“城乡分割观”。一是社会保障地方性与农民工流动性的矛盾。在现阶段，社会保险资金实行地方统筹，农民工就业和居住流动性大，而社会保险的跨区域转移非常困难，退保又使农民工失去统筹保险金权益，这严重影响了农民工参保积极性。这就是“地方保障观”。这两类观点不是互相对立的，因为大多数研究者在分析农民工社会保障缺失时，都同时从这两方面做原因分析。但研究重心往往落在前者：城乡分割通常被认为是农民工社会保障缺失的“体制根源”或“根本原因”，相比之下，社会保障地方统筹的影响则是次要的、操作层面的。
在改革开放前，基于中央计划经济的意识形态和重工业优先发展战略，中央政府通过户籍、就业等一系列制度安排，把城乡人口和劳动力分隔开来，并通过中央计划实行偏重城市的就业和福利政策。在这样的体制下，中央政府是城市收入和福利的决策者，地方政府和企业是中央政府战略和政策的执行者，没有多少自主权。因此，形成了城乡收入和福利极度不平等，而城市中和城市间平均主义严重的收入分配基本格局。改革开放以后，中央集权体制被逐步打破，地方政府在经济和财政上获得了很大的自主权，现阶段的社会保障体制也采取了地方分权的治理形式。这样，地方政府就成为城市社会保障的实际决策者和行政主体。这就提出了一个基本问题：如果说城乡分割是农民工社会保障缺失的根源，那么在地方分权的条件下，城乡分割因素是怎样通过各个地方和城市政府，影响当地外来农民工的社会保障福利获得的？概括起来，城乡分割对农民工社会保障的影响应当有两个渠道：在中央政府关于城市社会保障的立法上，有严格区分非农和农业户口的城乡分割式的制度安排，从而决定了城市社会保障地方法规相应条款的城乡分割属性；城乡分割因素的间接影响，主要是农民工的个人素质和知识、地方机构和企业对农民工参保的歧视，等等。如果城乡分割体制是农民工社会保障缺失的制度性根源，应当在中央和地方立法上体现出来，就是说法律法规中会有明确的限制农民工参保的条款。如果是这样，大范围的农民工社会保障缺失就可以用制度性的城乡分割解释了。至于城乡分割的间接因素，会在一定程度上影响农民工的参保率，但作用应该是有限的，非决定性的。
毋庸置疑，从目前来看，中国的社会保障制度依然是按城乡划分的，或者说是城乡分割的。城市建立了各种社会保险制度和低保制度，覆盖率在不断扩大，而农村社会保障制度还在试验阶段，7.8亿农民还基本没有社会保障，家庭保障还是主要保障形式。但是，城市社会保障制度本身并没有把农民工明确排斥在城镇社会保障之外。就社会保险而论，按照劳动和社会保障部的看法，原则上说，1997年以来颁布的各项社会保险中央法规适用于农民工①。所以，地方政府不会从立法上排斥农民工。一些地方政府还就农民工或外来流动人口参加社会保险制定了专项法规。这就是说，社会保险的正式制度并没有把农民工与流入地市民分隔开来。即使是适用对象局限于本地户籍非农人口的城镇居民最低生活保障制度，也不是专门排斥外来农业人口的，因为没有本地户籍的“外来市民”——外来非农人口也同样不能享受居民最低生活保障待遇。从城市人口的户口性质上看，城镇居民最低生活保障的适用或不适用不是按照城乡户籍划分的，而是按照本地——非本地户籍划分的。因此，城镇最低生活保障制度是地域分割的，而不是城乡分割的。因此，解读农民工社会保障缺失问题，分析起点应该是城市社会保障的地方分权，而不是城乡分割二元体制。
从农民工社会保障缺失的地方保障观出发，也可以推断“外来市民”的社会保障缺失。城市外来人口，即没有本地户籍的人口，可以根据其户口的农业和非农业性质分为外来农业人口（农民工及其家属）和外来非农人口（外来市民）。目前，在大多数研究中，“城市外来人口”与“农民工”是作为同一概念使用的；即使没有把研究范围明确限定在农民工，也是以农民工作为主要对象的，几乎没有对于“外来市民”社会保障的独立或相对独立的研究。城乡分割观仅仅意味着外来农业人口社会保障缺失，而地方保障观对于城市社会保障缺失的推论超出了农民工范围。“外来市民”——外来非农人口也具有与农民工类似的流动特征。诚然，外来非农人口与外来农业人口是有区别的：前者在流出地享有城市社会保障的权益，而后者在家乡农村没有相对完善的社会保障。但是，在参与城市社会保障上，外来非农人口并没有相对于农民工的非常明显的优势，因为对他们而言，随着离开户口登记地，城市户口对参与社会保障就没有什么特殊意义了。外来人口，无论是农民工还是“外来市民”，在不鼓励流动、本地市民偏向的地方分权社会保障面前都处于不利地位。因此，地方保障观隐含了“城市外来人口社会保障缺失”假设，这是一个比农民工社会保障缺失更为广泛、而且现有文献涉及很少的论题。
城镇社会保障缺失问题研究中形成偏重城乡分割的取向，可能是由于其视野过多地局限在农民工上面。但是，简单地把城市外来非农人口忽略，做农民工的“专业化”研究，却可能丧失了对某些本质问题的把握，从而使农民工社会保障缺失的研究出现盲点；同时，“外来市民”的社会保障缺失问题及后果也在学术研究中“缺失”了。如果“外来市民”也难以享受城市社会保障，说明城市社会保障体系的高度封闭性和排斥流动的特征；这将构成城市劳动力流动的保障性障碍，助长城市居民对本地社会福利的依赖，强化劳动力市场的地区间或城市间分割。从理论和政策研究的角度上说，把分析起点从城乡分割为主转向地方保障为主，把研究对象从农民工扩展到城市外来人口整体，不是置农民工的特征于不顾，单纯研究外来人口的一般特征，而是力求在更高层次上实现有关城市社会保障缺失知识的概括与整合。这有助于准确理解、全面把握地方统筹社会福利体制的基础、运行机制、问题与对策，提升研究水平与价值。因此，本文把待研究的主要问题界定为“城市外来人口社会保障缺失问题”。
二、城市人口户籍结构的变迁
上个世纪50～60 年代建立的户籍制度、劳动制度以及相关制度造成了人口和劳动力的多重分割。首先是城乡二元分割。户籍制度区分了“农业”和“非农业”两种户口性质，农业户籍人口不能向城市迁移。由此，农民和城市居民就成为两种不同的社会身份。其次是地域分割。按照户口登记制度，城乡人口只能在户籍登记地居住、就业，农业人口的户籍地通常是出生地，也是农业集体经济组织所在地，农民将终生在此地参加集体生产劳动和收入分配。城乡分割与地域分割交织在一起，不仅把人口分隔在农村和城市两个空间，也把个人的居住和就业限制在户口登记地。在如此壁垒森严的城乡分割和地域分割之下，农业人口不能进入城市，一个城市的非农业人口也不能进入其它城市，因此城市中没有流动人口或外来人口。在一个城市内，市民是人口主体，还有一定数量的郊区农民，他们都属于本地人口。
改革开放促进了人口流动，城市的人口结构随之发生变化。亿万农村人口涌入城市，一些城市市民也到其他城市工作、生活，城市中因而出现了非本地户籍的外来人口或流动人口。这样，户口性质、户口登记地都成为划分人口的维度，形成了新的城市人口户籍结构：本地非农（非农业户口）人口，本地农业（农业户口）人口，外来非农（非农业户口）人口，外来农业（农业户口）人口。图1 是根据第五次全国人口普查抽样数据估计的2000 年全国城市人口结构。
根据图1进一步测算，全国城市本地人口为城市人口的85.83%，外来人口为14.17%；在外来人口中，农业人口为76.08%，非农人口为23.92%。图1展现的是全国平均的城市人口结构。实际上，不同城市的外来人口比例不同。以北京市为例，根据第五次全国人口普查抽样数据，2000 年外来人口为全市人口的18.65%，高于全国城市平均的外来人口比例①。北京市的情况代表了大城市和沿海开放城市外来人口相对集中的特征。
近期有关城市农民工的研究，通常采用把流入地城市市民作为参照对象的“城乡分割”分析框架。这一框架的核心命题是，农民工与城市居民不平等的根源在于计划经济时代形成的分割城乡的户籍制度以及相关的城市就业、福利制度；研究方法是，以农民工与城市居民两大群体为对象作研究设计，对两群体差异进行数据描述和统计检验。城市农民工社会保障缺失研究也基本上遵从了这一取向。与这一城乡分割式研究取向不同，本文把城市人口的户口性质特征和户口登记地特征都考虑进去，建立新的概念体系——城市人口四群体；在此基础上，以社会保障的地方分权为逻辑起点，分析城市社会保障的“本地- 外来”分割，以解释外来人口的社会保障缺失。
三、社会保障地方分权与“本地—外来”分割
在计划经济时代，并存着人口与劳动力管理的非市场制度和收入与福利的国家再分配制度。在这样的体制下，没有以劳动力市场为依托的工资初次分配，国家通过中央计划和等级经济组织体系，把经济剩余集中，然后按照国家的目标进行收入和福利的再分配。国家集中再分配权力，也同时保障了城市人口和劳动者；国家再分配体制，地方政府既缺少权力，也没有多少独立的责任。
在劳动力市场改革和国家再分配削弱的同时，地方政府对本地人口和劳动者的福利和保障责任也在形成和加大。20世纪80年代后期，城市失业问题和因此引起的连锁问题开始显现，而国家此时不可能继续采取“包下来”的做法；在改革初期，也没有明确的建立与市场经济相适应的社会保障体系的规划。因此，失业和保障压力不可避免地转向城市，地方政府的保障责任也初步形成。再者，地方政府在改革中也获得了承担地方保障的相应地位和能力。改革伊始，扩大地方自主权就成为一项既定方针。20 世纪80 年代开始实行财政的“分灶吃饭”，并允许地方政府建立预算外项目。1993 年后建立了分税制。地方政府的财政自主性不断增强，有了可支配的地方财力，能够承担作为“地方公共产品”的地方居民福利和保障服务的供给。地方保障在实践中逐步发展。在地方分担保障责任基础上发展起来、90年代后期成型的社会保障体系是一个由众多地方政府管理的多元体系：社会保障的管理采取中央政府统一领导下的各地地方政府负责制，城镇居民最低生活保障费用由地方财政负担，社会保险基金由地方统筹，而且统筹单位多在地级市或更低层次，实际上是“地方年金制”。这就是说，现阶段城市社会保障采取了地方保障分权模式。
在地方保障分权模式下，对于一个城市而言，用于社会保障的财政资金和统筹资金都成为本市居民福利的保证和源泉，因此，在这些安排中必然区分本地和外来人口，把本地人口置于首位。流动性较大的外来人口不可避免地受到地方保障体系的这样或那样的排斥，社会保障就具有“本地—外来”分割的属性，表现为外来人口社会保障缺失。地方保障的行政区域封闭性或排他性，有的是制度上有明确规定的，例如城市居民最低生活保障；而对于养老保险等与就业相关的社会保险来说，并不存在这样明文规定的进入限制。但是，参加各种社会保险的通道敞开，只能说明外来人口获得了与本地人口平等的“进入权”，并不意味着保障权益的完全平等。一方面，在正式制度无差异情况下，对城市本地和外来人口而言，保障制度的实施力度不同。另一方面，正式制度也包含了对外来人口参加社会保障的限制，这主要体现在当外来人口流动情况下，其社会保险权益上。以养老保险为例，每个参加者应当享有养老保险个人账户和社会统筹账户的双重权益，但如果参保者跨统筹区域流动，就会丧失其社会统筹权益。关于养老保险的跨区域转移，中央政府法规只规定参保者转移个人账户，而地方政府法规一般都明确规定只转移个人账户而不转移社会统筹资金。这种法律安排的初衷是保证社会统筹资金的地方使用权，但后果是跨统筹地区转移养老保险关系不能真正落实。关于养老统筹资金不可转移的法律条款，表面上对城市户籍人口和外来人口都是平等的，但实际上对后者、特别是外来农民工而言是不平等的，因为流动性是外来人口的一个普遍特征。维持地方保障分权的法律框架和地方政府把社会保障统筹资金“肥水”留在自家田上的强烈动机，实际上在很大程度上把没有稳定就业和居住的外来人口排斥在以地方财政资金和统筹资金为基础的地方社会福利再分配之外，严重影响了外来人口参加养老、医疗、失业等社会保障的积极性，其后果就是外来人口社会保障缺失，农民工大量退保现象就印证了这一点。
城市社会保障的“本地—外来”分割具有自身强化的特点。在外来人口大量涌入城市后，一些城市政府曾实行偏向本地城市人口的就业保护，制定种种政策和规制限制和排斥外来劳动力。蔡昉等（2001）认为，彻底拆除劳动力流动的制度障碍，需要一些基本条件。这主要是，地方政府发现排斥外来人口无助于解决当地的失业问题，而且这类政策也不再具有充足的合法性；同时，城市居民发现外来劳动力并不直接构成对他们的就业竞争。从目前情况和发展趋势上看，这些条件正在逐步具备，地方就业保护逐渐失去作用。但是，社会保障的“本地—外来”分割与地方就业保护有一个重要区别，就是由于社会保障的福利再分配性质和资源约束，如果外来人口进入社会保障并获得可转移的权益，通常总是要影响本地人口的保障水平。因此，城市政府必然受到本地居民的压力，维系社会保障的本地偏向。
城市社会保障的“本地—外来“分割固然与地方政府的自利倾向有关，但即使地方政府是“无私”的，也难以实行社会保障的全面开放。传统体制下的城市就业、分配、住房等安排高度地域化、单位化特征至今依然延续，这使得进入城市的外来人口很难在城市稳定就业和定居；同时，流动人口在家乡往往有基本生活条件，如土地和住房。这就决定了城市外来人口的高度流动性。另一方面是严重的城乡差距和地区差距。在改革开放以后，东部沿海地区较之内地在过去20 多年里经济增长率较高，城乡、地区间的收入差距在扩大（蔡日方、万广华，2006）。在城乡、地区收入差距严重的情况下，相对富裕、外来人口较多的省份或城市对流动人口有较强的“拉力”。在这样的背景条件下，如果在流动人口较为集中的城市，对本地户籍人口和外来人口实行无差别的社会保障政策，可能会产生两大后果：第一，当地收入和保障条件相对丰厚使外来人口大量涌入，造成地方无法承受的人口压力和城市管理压力；第二，外来人口既享受当地社会保险福利又保持流动性，使地方社会福利资源实际上向外转移，即发生“外溢”。因此，应对城市外来人口社会保障缺失问题，要在充分考虑历史的和现实的社会经济背景的基础上考虑对策，而不是简单地指责地方政府“关门主义”，要求外来人口立刻获得与本地人口对等的社会保障权利，更不能在条件不成熟的情况下，通过强行统一城市户口制度来解决外来人口社会保障缺失问题。
四、城市人口养老保险参保率：北京“住宅搬迁与城市重构”调查的发现
城市社会保障的“本地—外来”分割观的一个重要推论是，城市外来农业和非农业人口参加社会保险比例都明显低于城市本地非农人口。下面根据2006年6月至8月在北京进行的住宅搬迁与城市重构问卷调查数据来检验这一假设命题。北京市住宅搬迁与城市重构调查由中国社会科学院人口与劳动经济研究所组织，于2006年5 月至8 月间在北京市区和八个区进行。该抽样调查随机抽取了1200 个本地人口家庭户样本和300 个外来人口家庭户样本，其中本地人口是从4 个城区（东城、西城、崇文、宣武）和4 个近郊区（朝阳、海淀、丰台、石景山）抽取的，而外来人口样本较少，只从4 个近郊区抽取。这一调查的主要目的是研究城市住房制度变迁、人口流动与迁移和城市居住结构变化，但也收集了是否参加养老、失业等社会保险的信息。北京调查与大多数城市居民户调查的最大不同之处，在于其样本的多样性。按照户主的户籍身份划分，户样本包含了四个城市人口群体：本地非农业人口、本地农业人口、外来非农业人口、外来农业人口。这样，在调查样本中，两类城市外来人口——进入北京的外来城市劳动力和外来农村劳动力（即农民工）已经区别开来。
北京市制定了关于社会养老保险的《企业城镇劳动者养老保险规定》和《农民工养老保险暂行办法》两个地方法规。在后一法规中，农民工指与企业形成劳动关系、具有本市或外埠农村户口的劳动者，其缴费比例要低于城市户籍劳动者，应当说考虑了农民工的一些特点。北京市社会养老保险制度是区分城乡人口的，这一点与上海不同。上海市对外来从业人员实行不同于城镇社会保障制度的专项社会保险制度，是以本地人还是外地人的标准来划分参保对象的，是一种典型的“本地—外来”分隔的保障制度。在北京这样的社会养老保险制度下，外来非农人口除了流动性之外，与本地非农人口没有什么差别。因此两类人口参保率差异主要反映出没有“便携性”对外来非农人口的影响。
表1显示，北京市不同就业群体参加社会养老保险的比例悬殊很大。首先是本地非农人口与外来人口之间的差距。北京市本地非农业就业人口样本的社会养老参保率高达71.2%，而外来就业人口中，非农样本和农业样本的参保率分别只有19.5%和4.3%。这表明，确实存在着前面所讨论的地方保障的“本地—外来”分割效应。但是，外来人口两个群体之间在参保率上也有差异，来自城市的外来人口的处境要比“农民工”好。这说明，虽然社会保障地方分权对城市外来人口社会保障缺失构成决定性作用，长期持续的城乡分割体制依然对流动着的城市和农村人口在迁入地社会保障获取上发挥影响，造成一定差异。在表1 中，本地农业人口的社会养老参保率接近外来非农人口的参保率，但由于这一群体样本较少，故推断意义不明显。
表1的结果是描述性的，为了分析不同人口群体参加社会养老的“净”差异，需要把各种相关因素考虑进来。表2显示了调查样本社会养老保险的Logistic模型估计结果。在模型中，控制变量包括性别、教育程度、就业部门和职业。根据不同人口群体的回归系数数值，可知本地非农业人口参加社会养老保险的可能性最大，外来农业人口参加社会养老保险的可能性最小，而外来非农人口的参保可能性介于二者之间。这一结果，与表1的结果是一致的。表2 还显示，教育程度和中高端职业岗位提高参加社会养老保险的可能性，这些结果与其他有关研究的发现也是相似的。
五、结论和政策启示
过去对于城镇社会保障的研究，关注点集中在农民工社会保障缺失上，而这样又把思路过多地引向城乡分割。实际上，农民工社会保障缺失只是问题的一部分。在现行的城市社会保障地方分权体制下，形成了福利地方化和“本地-外来”分割，外来人口，包括农民工和“外来市民”，都面临着社会保障缺失问题。城市外来非农人口社会保障缺失的主要后果不在于这一群体本身，因为他们的人力资本禀赋要高于农民工；重要的是，不鼓励流动的地方保障分权与分割格局使跨统筹区域流动的城市非农人口面临机会损失，这无形中助长了劳动人口对地方福利的依赖，是劳动力市场跨区域整合的一个新的障碍，需要高度重视和积极应对。
把外来人口社会保障缺失的主要原因归结为社会保障地方分权，并不是无视城乡分割的影响，而是将其作为基础性因素之一。社会保障地方分权的前提条件是地方政府财政分权与“保一方平安”责任和政府间竞争，深层背景是难以缓解的城乡和地区收入差距，这些背景因素都是根深蒂固的，与中国独特的改革和发展的方式密切相关。因此，解决城市社会保障的“本地—外来”分割和不平等问题是长期的任务，需要在较大程度上扭转城乡和区域的发展差距，也需要反思和梳理中央与地方的财政经济关系。
治理城市外来人口社会保障缺失，应当考虑以下一些政策基点。第一，要有统一的城市流动人口社会保障政策，不要把“外来市民”忽略。第二，对城市外来人口要考虑不同的“套餐”，使其适应外来人口的不同层次的需要，让一部分人与本地人并轨，而其他人享受比较灵活的保障产品供给。第三，流动人口社会保障是全国性公共产品，不能由地方政府负全责。中央政府要考虑直接管理流动人口社会保障，统一支配各地提取的统筹资金，制订和管理实施社会保险跨地区转移的接续办法。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的
决定》已明确提出，要完善基本养老保险制度，积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹。这意味着社会保障体制的更强的统一性。流动人口社会保障可以成为这一方向上的先行领域。
文章出处：开放导报，2006年第2期