目前，中国进城农民工数量已经达到1.5亿人。但是，由于城乡分割的户籍制度等二元社会体制安排，进城农民工在就业、社会保障和子女教育等方面，至今仍未能获得与城市本地居民同等的待遇。这种歧视性制度安排，不仅限制了农村人口向城市的转移，更制约了已进城农民工在城市的稳定就业和安家落户，严重阻碍了中国的城镇化进程和经济社会的全面发展。为此，中央要求，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。这无疑将大大推进中国的户籍制度改革和城镇化发展。但由于户籍制度改革牵扯社会管理和公共服务的方方面面，仍面临诸多的难点和挑战，我们必须创新思路，有的放矢地破解户籍制度改革难题。
城镇户籍制度改革的回顾
20世纪90年代中期以后，小城镇户口开始全面放开。1995年，经国务院批准的《小城镇户籍改革试点方案》正式出台。该方案规定，已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。2001年5月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，全面推进小城镇户籍制度改革，全面放开了小城镇户口。此后，一些大中城市为了吸引人才，先后出台了各种优惠政策，允许有一定职称、学历和级别的人才，以夫妻投靠、投资或其他方式落户大中城市。
近几年来，大多数省、市、区不断深化户籍制度改革。一个具有共性的改革，是尝试建立城乡统一的户口登记制度。到2007年，全国已有12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。另外，在原来户籍制度改革的基础上，很多城市进一步放宽落户条件，包括放宽夫妻投靠、老年人投靠子女和未成年子女投靠父母的落户条件，放宽投资、兴办实业和购房人员的落户条件等，以准入条件取代以往城市落户人口控制指标。
总体上看，经过30多年的户籍制度改革，农民工流动到城市就业已经没有明显障碍，到小城镇落户也已经没有障碍，但农民工在大中城市的稳定就业和安家落户，仍受到很大制约和限制。而且，城市越大，农民工越难获得本地户口。在很多大城市，户籍改革几乎没有进展，只有极少数农民工，在满足了苛刻的条件（如教育程度、技能、资金实力和健康状况等）之后，才能获得当地户口。
农民工城市落户的障碍
尽管中国的户籍制度改革已经取得了很大进展，但是与经济发展的要求还相差很远。目前，户口性质和户口所在地仍然是决定一个人公共福利水平的重要因素，农业户口和非农业户口、本地户口和外地户口之间，仍然存在着巨大的待遇差异。在已经进城就业的农民工中，绝大部分人未取得流入地城市的户籍，他们在劳动就业、社会保障和子女教育等方面，都面临与城镇本地居民的巨大差距。这不仅大大影响进城农民工的就业稳定性和就业质量，更大大挫伤了其在城市安家落户的积极性。
从与就业关联的社会保险方面来看，城市本地劳动者普遍享受基本养老、基本医疗、失业和工伤等社会保险，而农民工的社会保险权益却难以得到有效保障。总体上看，进城农民工的社会保险覆盖率偏低。从就业准入方面来看，尽管农民工在城市就业的职业、工种限制和比例限制等制度规定已经先后被取消，但是很多地方并没有完全按照有关规定执行，一些地方仍在或明或暗地实行进城农民工的就业准入限制。由于制度惯性的存在，很多用人单位至今仍然明文规定只招本地非农户口人员。
从城市社会救济和社会福利制度方面看，城市最低生活保障制度只针对具有城市本地非农户口的家庭，进城农民工家庭即使生活再困难，也不可能享受到最低生活保障待遇。而且，由于这一制度具有地区封闭性，即使是外地的非农户口家庭也没有资格享受这一保障待遇。另外，城市的经济适用房、保障性住房等福利待遇，也仅向本地城市非农户口人员提供，进城农民工根本无缘享受。这使得收入水平本来就不高、城市生活负担很重的进城农民工，几乎不可能也不敢在城市安家落户。
目前，城市地区正在推行城镇居民基本医疗保险和城镇居民基本养老保险制度，亦即对没有工作的城市居民提供相应的社会保险公共服务。这些制度基本是将农民工及其子女和本市外来人员排除在外的。此外，一些城市政府并没有真正将进城农民工子女纳入当地义务教育系统，入学难、收费高等现象非常普遍。
户籍制度改革的思路与对策
从过去的经验看，户籍制度改革最大的困难在于，户籍制度并不是一个简单的人口登记制度，其核心是户口背后所包含的福利差异。由于城乡户籍人口在社会福利待遇上存在巨大差异，当将农业户口人员转为非农业户口或放宽农民工城市落户条件后，现行的城市财政体制和公共服务体制无法应付急剧增大的经济负担。因此，即使进城农民工获得了居民户口，甚至成为落户在城镇的新居民，他们仍然不能平等地享有真正城镇人口的社会福利和公共服务。户籍制度改革的真正目的，是形成一个一体化的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系。要达到这个目的，就必须削减或消除不同户籍身份上的福利待遇差异。归根结底，户籍制度改革的实质并不在于是否放宽了入籍的条件，而根本在于是否把福利因素与户籍身份相剥离。也就是说，只有把户籍制度与相关福利制度的改革相结合，才能达到户籍制度改革的真正目的。
首先，在地市级甚至更高层级的行政区划范围内，要尽快统一城乡居民的福利待遇。例如，对行政区划内不论是城市居民还是农村居民，不再分别建立针对城镇人口和农村人口的最低居民基本养老保险等制度，而是建立统一的、既涵盖城镇人口又涵盖农村人口的相应保障制度。这种做法在很多地方已经成为现实。对于很多暂时还不能建立统一待遇制度的地区，要尽快建立相应待遇在城乡居民身份之间转换时的接转办法，逐步降低城乡居民福利待遇的差距。随着区域内城乡居民福利待遇差异的缩小和消失，这些城市对本辖区农村人口的户籍完全放开自然水到渠成。
其次，在全国层面，要尽快实现不同城市和地区之间居民社会保障等待遇的有效转移和接续。在农村劳动力转移和城市化进程中，有相当一部分农民工是跨地区转移的。实现这部分农民工的城市化，不仅涉及到农业户籍向非农户籍的转换，还涉及到不同地区之间的保障和福利待遇的接转。
第三，尽快建立以居住地而不是户籍为基础的教育管理体制，以解决大量留守和流动儿童的教育问题。在中国的城市化进程中，产生了大量的农村留守儿童和城市流动儿童。据测算，中国有农村留守儿童约5800万人，迁移到城市的流动儿童约1200万人。如果能很好地解决这些儿童的教育问题，则会大大促进进城农民工在城市安家落户。要采取配套措施，接受这些儿童在父母务工所在地入学，改变儿童教育的“城乡分治、一国两策”的格局。在升学制度、教材设置、学籍管理等方面对义务教育制度进行改革，彻底改变儿童教育的城乡分割和地区分治痼疾，方便儿童流动，保证其学习的连续性。
文章出处：领导之友，2010年第3期