作者：程杰、曲玥、李冰冰

　　书名：中国0~3岁托育服务需求与政策体系研究（国家智库报告）

　　出版社：中国社会科学出版社

　　日期：2021年9月

　　内容介绍

　　投资更大范围、更高质量的育儿照护是一个国家人力资本积累和经济转型的重要战略选择。构建0~3岁幼儿托育服务体系是积极应对人口老龄化的重要举措。本报告利用全国人口与家庭动态监测调查数据，分析中国家庭0~3岁幼儿托育服务需求特征，探讨家庭养育支持政策对生育意愿、生育行为、女性就业等潜在影响，利用OECD家庭政策与发展数据，评估主要发达国家托育服务政策的实际效果，为构建中国0~3岁幼儿托育服务体系提供参考。

　　2019年末我国0~3岁幼儿入托率仅为4.3%

　　我国0~3岁幼儿入托率远低于OECD国家平均水平。根据全国人口与家庭动态监测显示，2019年末中国0-3岁幼儿入托率为8.3%，入托孩子年龄主要集中在2岁半以后，按照OECD的统计口径（0~36个月），2019年末我国0~3岁幼儿入托率仅为4.3%，远低于OECD国家的平均水平（35%）。北上广深一线城市家庭的托育服务需求较强，但托育服务成本和负担较高，实际入托率明显更低，托育服务供需矛盾更为突出。

　　中低收入家庭托育服务成本和负担较高。调查显示，目前入托家庭的入托费用占家庭收入比重为14.6%。低收入家庭的托育负担更高，对于人均收入最低20%的家庭，平均入托费用占家庭收入的比重达到27%，而对于收入最高20%的家庭，这一比例仅为9.7%，中低收入家庭的托育负担更重。超过70%的母亲表示能够接受的托育服务价格在每月1000元以下，实际市场上托育服务价格远超过这一水平，托育成本抑制了家庭托育需求。

　　当前托育服务供给主要满足2岁以上幼儿家庭需求，托育服务存在较大的供需缺口。调查显示，2岁以下幼儿的实际入托率不足1%，2岁至2岁半幼儿的入托率为4%，2岁半至3岁幼儿的入托率为13%，这意味着当前托育服务供给主要面向尚未达到入园年龄的幼儿，没有发挥完整的0~3岁幼儿托育服务功能。2岁至2岁半、2岁半至3岁幼儿的家庭明确表示有托育服务需求的比例分别为11%、33%，比同年龄段幼儿的实际入托率分别高出7个和20个百分点，家庭托育服务供需缺口较大。

　　供给短板是托育服务有效需求不足的关键障碍。家庭在选择托育机构时主要考虑的三个因素是距离、师资和费用，而目前托育服务市场普遍存在机构网点分散、专业师资短缺、服务价格偏高的现象，供需两端存在不匹配矛盾。尤其，对于2岁以下的幼儿，父母担心孩子年龄太小，托育机构无法提供安全可靠的服务，托育机构考虑到安全风险，也不愿意接收年龄太小的幼儿，供需不匹配矛盾尤为突出。

　　若以OECD国家平均水平为目标，“十四五”期末我国0~3岁幼儿托位供给缺口将达到650万个，弥补这一缺口需要将托位建设目标提高到每千人9.0个

　　专业的0~3岁幼儿托育服务供给体系亟待健全。我国0~3岁托育供给体系经历了体制转轨的冲击，城镇国企改制剥离了社会福利职能，公有和集体托儿所逐步取消，托育服务市场发展滞后，供给短板逐渐凸显。过去较长时期托育服务供给以幼儿园面向2~3岁幼儿的“托班”为主要形式，但受制于学前教育政策影响，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园陆续取消了“托班”，导致供给缺口加剧。研究估算表明，全国0~3岁在园幼儿占0~3岁幼儿总数的比例（入园率）从2012年的3.5%逐年下降到2018年的2.0%。

　　“十四五”时期我国0~3岁幼儿入托总需求为500~600万人。根据全国人口与家庭动态监测显示，0~1岁、2岁、3岁幼儿的平均入托需求比例分别为1.6%、4.7%、33.0 %，参照中国社会科学院课题组“十四五”时期0~3岁人口预测，估算得到2021~2025年全国0~3岁幼儿入托需求总规模分别为608万、495万、516万、504万、492万。当然，若托育供给体系加快建设，育儿照护社会环境改善，家庭潜在托育需求可能进一步释放，未来入托总需求也将扩大。

　　当前条件下我国0~3岁幼儿托位供给缺口约为300万个，预计2023~2024年实现总体供求平衡，但2025年托位供给过剩就将达到140万个。从供给侧来看，按照国民经济和社会“十四五”规划目标和建设任务要求，全国0~3岁幼儿托位数将从2020年的每千人1.8个增加到2025年末每千人4.5个，据此估算2021~2025年全国入托供给总规模分别为300万、367万、441万、530万、636万。从供需平衡来看，2021年供给缺口为303万个，2022年缺口下降到129万个，2023~2024年基本实现供求平衡，但在需求格局没有太大变化情况下，按照目前建设任务进度，到2025年就会出现供给过剩143万个，这意味着“十四五”时期托育服务供求格局将会剧烈变化。

　　若托育服务发展达到发达经济体平均水平，“十四五”期末我国0~3岁幼儿托位供给缺口将达到650万个，弥补这一缺口需要将托位建设目标提高到每千人9.0个。按照OECD国家0~3岁幼儿平均入托率（35%）估算，我国0~3岁幼儿入托需求规模在2021~2025年将大幅增加到1300~1400万，按照目前建设任务进度，2021年供需缺口高达1100万个，到2025年供需缺口仍将保持在650万个左右，这意味着“十四五”规划设定的每千人4.5个托位的目标将不能够满足潜在需求，若实现供需总体平衡，托位建设的目标至少需要提高到每千人9.0个。

　　托育服务释放的潜在经济收益占到当前女性总经济产出的5%~8%

　　生育养育对女性劳动参与的挤占作为生育的机会成本，抑制了生育意愿，更加积极的托育支持政策可降低生育的机会成本，释放女性的劳动参与并带来经济产出提高。中国女性劳动参与率在国际上处于较高水平，受教育程度以及在劳动力市场的回报持续提升，生育养育带来的机会成本更高，我国托育服务存在制度缺失，导致女性中断就业，再次进入劳动力市场面临困难，托育服务体系缺失造成的潜在经济损失可能更大。

　　幼儿照护负担制约了女性劳动力市场发展。研究表明，家里有托育年龄段孩子的女性会更少就业，对于仍然就业的女性来说，其中农村户籍女性的就业收入更低。对于有托育年龄子女的女性来说，对其子女进行托育能提高所有群体的就业水平；托育负担只对那些具有农村户籍女性的收入有负面影响，而对子女进行托育提高了这个群体获得更高收入的可能。有效的托育制度建设可以提高整体女性的劳动参与水平，并且有助于农村户籍的外来劳动力获得更高生产率（更高收入）就业的机会，最终从劳动参与率和收入提高两个方面带来潜在的社会经济收益。对于受教育程度更高的城市户籍女性来说，能够从更完善的托育制度中减轻托育负担，进而提高就业参与，从而更加充分发挥其较高的人力资本带来的收入以及对于经济社会的实际贡献。

　　托育服务体系建设能够显著释放女性生产率。构建托育服务体系能够显著提高女性的劳动参与率，有助于帮助女性获得更高质量就业，从而增加整体经济收益。根据研究估算显示，若0~3岁幼儿能够得到有效的托育服务，由此释放的潜在经济收益占到当前女性经济产出的5.4%~7.9%，这其中约三分之二来自于劳动参与率提高的贡献，另有三分之一来自于更高质量就业和收入的贡献。

　　托育服务本身具有早期教育的特质，根据一般估算的10%的教育回报率来看，结合教育回报阶段性递减的性质，学前早期教育的阶段的回报率可能更高（比如15%），那么建设高质量的联合托管照料性质和早期教育性质的高质量托育服务的未来潜在收益更加可观。

　　托育服务对于提高生育率的效果并不明显，但有效地推动女性参与劳动力市场，更深远的意义在于促进了下一代人力资本积累

　　幼儿入托率与一国的社会福利制度、经济发展水平以及社会文化有关。经济发展水平影响托育服务供给能力，但并不是一国入托率的决定性因素，社会福利模式较大程度上决定了托育服务供给体系，从而影响一国的入托率。过去十多年，以日本、韩国为代表的东亚发达经济体在儿童照料服务方面加快发展，日本入托率从2010年的18.9%提高到2017年的30%，韩国入托率从38.2%提高到56.3%，在OECD国家中增幅最大。

　　政府公共投入对于促进托育服务社会化具有关键作用。世界主要国家面向家庭的公共政策主要包括三类：现金转移支付、服务与实物补贴、税收减免。欧洲发达经济体尤其是高福利国家面向家庭的公共政策投入力度较高。法国、英国、瑞典、挪威、丹麦等面向家庭的公共支出占GDP比重达到3%以上。公共政策工具选择与国家福利制度也存在关联，美国、德国更倾向于利用税收减免政策支持家庭发展，北欧高福利国家如瑞典、丹麦、芬兰等更倾向于直接转移支付。

　　托育服务发展总体上有利于女性参与劳动力市场。25~34岁育龄高峰女性对于托育服务的敏感度更高，托育服务发展对于提高这类群体劳动参与率和就业率都具有显著影响。托育服务有助于降低就业率性别差异，对于促进劳动力市场性别平等具有积极意义。丹麦、冰岛、挪威、瑞典等北欧国家的平均入托率高达50%以上，男性与女性就业率差距不到10个百分点，根据研究估算，平均入托率每提高1个百分点，男性与女性就业率差距能够缩小0.09个百分点。

　　托育服务发展对于提高生育率的实际作用尚不清晰。生育率下降是经济社会发展和文化观念共同作用的结果，托育服务短期内难以扭转生育率。研究发现，平均入托率对于总和生育率并没有显著影响，至少从过去二十多年的经验来看，托育服务发展对于提高生育率水平并没有确切证据。但是，婚外生育比例提高是托育服务发展的一个意料之外的作用。

　　托育服务发展发挥了早期教育开发的重要功能。高质量的托育机构和服务更为重视早期教育，这对于儿童未来认知能力和非认知能力发展具有积极作用。OECD国家经验证据表明，0~3岁平均入托率（2000年前后）与15岁青少年PISA测试成绩（2015年前后）呈现显著的正向关系，入托率越高的国家，青少年阅读水平越高，数学计算能力越强，科学素养也更高，托育服务发展对于儿童人力资本积累发挥了中长期影响。

　　中国托育服务体系应该发挥“一石三鸟”的作用

　　一是积极应对人口老龄化的根本之道，通过发展托育服务降低生育和养育成本，立足于长远释放生育潜力、保持稳定的生育率水平，老龄化问题的终极答案是中华民族的伟大传承和繁荣延续。二是提升未来人力资本水平的前瞻之策，托育的重点不仅在于“托”，更重要的是“育”，发展托育服务的重要目标和任务是加强幼儿早期开发，为下一代人力资本积累奠定关键基础，为未来中国经济社会高质量发展提供关键支撑。三是挖掘潜在劳动供给的务实之举，发展托育服务解放生产力，鼓励女性积极参与劳动力市场，推动实现家庭-工作之间的协调。

　　托育服务发展需要构建一个良好的生态系统。不同类型家庭的托育服务需求存在差异，主要体现在托育时间安排、托育方式、托育内容以及服务质量等方面。中低收入家庭的托育服务需求通过政府主导的公共托育机构或普惠性托育机构得以满足，中高收入家庭的多样化托育服务需求通过市场托育机构获得。对于服务供给方的各类托育机构，重点是鼓励社会各方力量投入，刺激投资需求，扩大托育服务供给能力。对于服务需求方的各类家庭，重点是鼓励他们将孩子送到托育机构，降低养育成本的同时释放家庭生产力。托育服务事业和托育服务市场的健康发展都需要一个良好的生态系统，有必要在师资力量、课程体系、行业监管、财政投入等方面强化保障机制。

　　（程杰系中国社科院人口与劳动经济研究所副研究员、曲玥系中国社科院人口与劳动经济研究所研究员、李冰冰系中国社科院人口与劳动经济研究所助理研究员；本报告为中国社科院人口与劳动经济研究所数据信息室、劳动与就业研究室联合研究成果）