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并轨城镇养老制度 实现帕累托改进
文章作者:程杰  发布时间:2014-03-05 09:18:40

    【核心提示】改革者应更全面地理解“双轨制”改革带来的红利。养老制并轨并非就是简单地砍掉一部分群体的福利,去弥补另一部分群体。相反,改革红利将会被所有群体分享,机关事业单位人员并非只是改革的牺牲品。 

    社会保障一体化是我国全面建成小康社会的重要内容,国务院已经决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。城镇的养老“双轨制”改革进程,也将不可逆转。这方面改革的呼声很高、进展很慢,阻力主要来自于改革者及其利益相关群体。实际上,改革并没有绝对的受损者,完全有可能实现帕累托改进,包括机关事业单位人员在内的所有人,都能够从养老制并轨中长期受益。

  全面理解改革是关键

  伴随着20世纪90年代市场经济体制改革和国有企业改制,城镇职工基本养老保险制度应运而生,到2012年底,已经覆盖3.04亿城镇企业职工,接近7500万人已经退休领取养老金。但是,机关事业单位人员仍然保留在原有离退休制度中,涉及群体规模超过3000万人。“双轨制”造成的不平等引发不满。

  目前,企业退休人员与机关事业单位退休人员的养老金水平差距达到数倍。从养老金替代率来看,即养老金相对于退休前的工资水平,企业养老金替代率不到45%,而机关事业单位养老金替代率接近100%。而且,机关事业单位人员还不需要缴费,而企业人员通常要按照职工工资的28%缴纳养老保险费。养老“双轨制”并轨后,机关事业单位人员既需要参保缴费,退休后的养老待遇又可能有所下降,由此导致改革阻力很大,实际进展很慢。

  事实上,改革者应更全面地理解“双轨制”改革带来的红利。养老制并轨并非就是简单地砍掉一部分群体的福利,去弥补另一部分群体。相反,改革红利将会被所有群体分享,机关事业单位人员并非只是改革的牺牲品。

  机关事业单位人员也是改革的受益者

  建立全国统一的城镇职工养老保险体系,机关事业单位人员的养老保障,不再直接由国家财政完全承担,并不意味着养老风险就会提高,保障水平就会下降。相反,机关事业单位人员也将长期从中受益,改革可以消除群体的矛盾对立,改进所有人的福利。

  第一,社会统筹能力要比单位内部统筹更强。社会保险的基本属性就是风险分担,覆盖范围越广,资金调剂规模越大,抵御养老风险的能力就越强。机关事业单位内部的风险分担能力,显然要比全社会更弱。长期来看,整体保障水平增强,能够让所有人受益。实际上,机关事业单位内部同样也存在差异,纳入全社会统筹范围,将实现整体受益。

  第二,完全依靠财政的退休制度,面临持续的严峻挑战。2012年全国财政收入增速下降到12.8%,2013年上半年增速进一步下降到7.5%,但是用于民生的财政支出刚性却很大。而且,财政支出结构也将发生变化,用于全体国民的教育、医疗卫生、社会保障等比例将逐步提高,用于日常行政管理运行的预算增长将会收缩。因此,未来机关事业单位人员的工资福利和养老金必然趋紧,甚至无法及时足额发放也并非没有可能。

  第三,统一的养老保险体系,有助于实现人员的自由流动。当前,青年人才在体制内的竞争压力下,越来越多的人期望有更多职业选择的机会。但养老“双轨制”等体制造成的牵绊太多,导致人力资源的配置效率低下,甚至严重浪费。而社会保障体系自始至终就与劳动力市场体系紧密相连,养老制并轨后,机关事业单位人员也将建立个人账户和统筹账户,从而实现保险关系和账户在公共部门和市场部门之间的顺畅转移。

  第四,财政资金的增值保值能力将会增强。养老制并轨后,政府的责任没有根本性的改变,不论在统筹账户还是个人账户中,财政仍然将发挥重要作用。差异在于,财政资金注入到全社会统一养老基金的大池子中。随着养老基金的投资渠道逐步扩展,以及专业化、市场化的投资管理水平不断提升,基金的增值保值能力将逐步增强,用于机关事业单位人员养老保障的财政资金,也将能发挥更大作用。目前我国拥有超过1.1万亿元的全国社会保障储备基金,以应对未来老龄化高峰的到来,这种风险保障机制也将能够覆盖到机关事业单位人员。

  第五,决策部门能在职能管理上受益。养老制并轨能够平衡基金收支,缓解人口老龄化造成的养老金压力。目前,全国在职的公务员数量为700万人,126万个各类事业单位在职人员达到3000多万,即便参照2012年全社会在岗职工平均工资(47593元/年)的标准,按照28%的缴费率,每年可以增加养老基金收入约5060亿元。尽管这些基金收入仍然主要来自于政府财政收入,但能够直接补充到社会养老保险基金中,不失为财政支持养老保障的一个有效渠道。2012年,全国已经有14个省份当期养老基金入不敷出,缺口总额接近800亿元。此外,中央财政为保证养老制度正常运行,每年耗费的财政补贴超过2200亿元。每年超过5000亿元的新增基金收入,在未来较长时期内可以缓解养老基金收支平衡。

  “双轨制”改革应全国统筹推进

  养老制并轨能够让包括机关事业单位人员在内的绝大多数人受益,因此,决策部门应该有勇气,果断地在全国范围内统筹推进。早在2008年,山西、上海等5个省市启动事业单位养老保险制度改革试点,但至今仍在观望徘徊。其实,对于如此影响深远、具有全局性的重要改革,不宜将难题留给地方,分地区、分类型的试点也不是最好的办法,而须全国统筹实施、同步推进。“双轨制”改革应该覆盖所有的机关事业单位,机关单位和事业单位须同时开展,若再次区别对待,又将会造成新的“双轨制”,出现新的制度不平等。不同类型的事业单位,也应该同步纳入城镇职工养老保险体系中。

  同时,城镇职工基本养老保险制度也需要加快改革和完善,保障养老制并轨的顺利实施。城镇职工基本养老保险体系日渐成熟,养老制并轨在操作上的难度完全可以克服,但在统筹层次、制度衔接、个人账户等方面仍有待完善。因此,应该尽早实现养老保险的全国统筹,打破区域分割,实现城乡之间、地区之间的保险关系的顺畅衔接。个人账户空账运行问题,也有待尽快明确解决思路和途径,因为养老制并轨后,必然出现新增的转轨成本。

  推动建立和发展职业年金,作为一项有效的补充养老制度。职业年金制是多层次养老保障体系的重要组成部分之一。养老制并轨后,机关事业单位可以建立职业年金制度,使机关事业单位的职业年金与企业职业年金的基本制度框架保持一致,不可造成一种新的制度不平等。同时,政府财政和单位根据实际情况承担相应的责任,在基本养老保险和职业年金的制度下,保障绝大多数机关事业单位退休人员的养老金水平不会降低。

文章出处:中国社会科学报