党的十八大以来，随着我国人口老龄化的进一步发展，养老服务需求日益增长，如何提高老龄治理能力、更好满足老年人美好生活需要成为养老服务领域面临的一项艰巨任务，也成为推动养老服务政策发展的根本力量。

　　一、十八大以来养老服务政策的主要进展

　　一是理顺政府与市场关系，厘清养老服务供给责任。主要包括明确了政府有保障基本养老服务的责任；明确了市场在养老服务资源配置中起决定性作用；明确了养老服务供给方式多元化。

　　二是全面开放养老服务市场，增加养老服务供给。主要是通过降低准入门槛、放宽外资准入和精简行政审批环节等措施可以让更多的主体参与到养老服务供给之中，提升养老服务供给能力，优化供给结构，改善服务质量，繁荣养老服务市场。

　　三是大力发展社区服务，弥补服务体系短板。主要包括提出了明确的社区养老服务发展目标；明确了社区养老服务的发展方向和支持政策；开展了多批居家和社区养老服务试点。

　　四是强化创新驱动，支持新型养老模式发展。在推动智慧养老方面表现尤为明显，主要表现在：提出了智慧养老产业发展目标；实施“互联网+养老”行动；开展了多批智慧健康养老应用试点示范；有针对性地解决老年人“数字鸿沟”问题。

　　五是推动医养结合，破解养老服务发展困局。主要包括对医养结合进行了系统的顶层设计；简化医养结合机构登记审批程序；实施了医养结合试点。

　　六是加大扶持力度，降低服务供给成本。主要是出台了一系列政策基本上是在落实国发〔2013〕35号文提出的政策框架，内容涉及投融资政策、土地供应政策、税费优惠政策、补贴支持政策、人才培养和就业政策等多个方面。

　　七是加强市场监管，提升养老服务质量。主要包括加强服务监管和行业自律；出台机构养老服务的国家标准；开展养老院服务质量建设专项行动。

　　八是开展长期护理保险制度试点，探索护理责任分担新模式。自2016 年起，开展了两批长期护理保险制度试点，探索建立以互助共济方式筹集资金、为长期失能人员的基本生活照料和与之密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度。

　　二、十八大以来养老服务政策变化的主要特点

　　（一）在政策定位上，由单一强调发展老龄事业转变为老龄事业和产业协同发展。在十八大以前，关于促进养老服务发展的政策基本上是在老龄事业的框架下展开的。2012年召开的十八大则明确提出“大力发展老龄服务事业和产业”，显示开始将老龄事业和产业并重。在2017年10月召开的十九大进一步强调“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”这些重大政策信号表明，从政策定位上，养老服务不再只是一个老龄事业内的范畴，而是既包含事业也包含产业。十九届五中全会进一步强调“推动养老事业和养老产业协同发展”，不仅要求将老龄事业和产业并重，而且要求相互协调、协同发展。

　　（二）在政策目标上，由保重点人群转变为保基本服务。政策定位的变化也带来了政策目标的转变。在十八大以前，养老服务政策更为关注城市“三无”和农村“五保”等重点人群的养老服务供给问题。这一点与政策定位为发展老龄事业有关，在发展老龄事业的政策环境下，政府考虑更多的是养老服务的公益性问题，在有限的资源下首先要保障重点人群的养老服务供给。在政策定位转变为发展老龄事业和产业以后，养老服务保障范围也明显扩大，从重点人群扩大至全体老年人，保障内容也逐渐明确为基本养老服务，实现了从保重点人群向保基本服务的转变。从国发〔2013〕35号文到国办发〔2019〕5号文，都体现了养老服务政策目标已经转移到保障基本服务上。

　　（三）在政策重点上，由侧重扶持机构转变为促进居家社区机构相协调。在十八大以前，主要的扶持政策基本上聚焦在机构养老上，对于发挥居家养老的基础作用和发展社区养老服务鲜有具体政策支持。十八大以来，在推进国民经济的供给侧结构性改革过程中，补短板成为结构性改革的一项重要内容，社区养老服务作为养老服务供给侧的明显短板，受到了极大关注。养老服务政策重点已经不是仅仅侧重于支持养老机构建设和运营，而是要统筹考虑整个养老服务体系的协调发展问题，在发展养老机构的同时还必须大力发展社区养老服务，为居家养老创造良好条件。在十九届四中、五中全会的报告中，明确将养老服务体系建设表述为“居家社区机构相协调”，这也为今后的政策重点提供了明确的指引。

　　（四）在政策内容上，由就养老论养老转变为推动医养康养相结合。我国建立社会养老服务体系的过程中，长期忽略了医疗健康服务与养老服务之间的密切关系，就养老论养老，最后导致医养分离，养老服务体系建设难以取得突破性进展。十八大以来，相关政策部门不断出台促进医养结合的措施，同时逐渐将医养康养相结合内化为社会养老服务体系的特征。十九届四中、五中全会均强调“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。这表明，政策内容已经从就养老论养老向推动医养康养相结合转变，反映了养老服务政策制订的视野更为开阔，不再局限在养老服务本身，而是延伸关注到养老及影响其质量的医疗健康服务问题，体现了系统思维和问题意识。

　　三、对进一步优化养老服务政策的建议

　　（一）焦点转移，从顶层设计走向具体落实。综观十八大以来的养老服务政策及其实施过程，重顶层设计而轻具体落实的现象还比较普遍，严重影响了政策效果。在养老服务政策总体框架基本成型的前提下，下一步应该将工作的焦点更多转向推动政策的具体实施，让前期制定的各项政策落地。为此，必须系统梳理现有政策，总结实施情况，排除实施障碍，切实推动政策实施。重点从两个方面推进这一工作：一方面是明确政策落实责任；另一方面是加强政策检查和评估。

　　（二）动能转换，进一步强化创新驱动。创新是打破养老服务业发展困局的关键，只有通过创新扫除制约养老服务发展的各种障碍，营造有利于新技术应用和新业态发展的政策环境，才有可能实现突破，促进养老服务业的快速发展。一方面，要积极推动智慧养老新技术的研发和应用，要加快5G、物联网、人工智能、可穿戴设备等技术在养老服务领域的应用，通过新技术的应用实现资源整合、人力节省、服务便利、质量提升。另一方面，要加快养老新业态的培育。十九届五中全会明确提出“培育养老新业态”。培育养老新业态的关键是要相信民间智慧，鼓励社会力量大胆创新，探索新的养老服务发展模式。

　　（三）关口前置，增强老年人自我养老能力。有两个层面：在个体层面，要增强老年人自我养老能力。为此，必须提高老年人健康水平和自理能力，提供良好的养老环境。要通过提高老年健康水平减少老年人对社会服务的依赖，为老年人提供适老化的居家、社会生活环境，帮助老年人提高社会适应能力。在群体层面，要鼓励老年人之间的互助养老。应通过荣誉奖励、时间银行、设立公益岗位等措施鼓励老年人开展亲友互助、邻里互助、志愿服务，参与养老服务，实现老年人之间的互助养老。借鉴农村专业合作社的发展经验，积极探索建立农村互助养老合作组织和互助养老模式，待成熟后可在更大范围内推广。

　　（四）重心下沉，继续大力发展社区养老服务。首先，要开展社区养老服务机构和设施规范化建设。要通过加强社区养老服务设施建设，使社区普遍具备开展养老服务的基础条件；通过机构和设施建设，使社区服务可满足生活照料、医疗康复服务和中介服务等方面需求。其次，要进一步加强资产整合，增加社区养老服务资源。应加强利用闲置资源利用。要充分利用网络的整合能力，利用好现有的餐饮、家政及其他生活服务资源为老年人提供养老服务，通过政府购买服务、财政补贴等措施引导相关企业提高服务的适老性，使其成为社区养老服务的重要补充和有机组成部分。最后，要进一步加大对社区养老服务的政策支持力度。

　　（五）重点突破，尽快总结试点经验出台统一的长期护理保险制度。目前，长期护理保险试点已经超过4年，不宜时间过长。当前应该总结经验，尽快出台一个统一的福利性、普惠性和强制性长期护理保险制度，为国民提供标准化的基本护理保障。考虑到中国“未富先老”的现实，长期护理保险可以从低水平起步，坚持宽费基、严受益的原则，先把制度建立起来，解决最为急需的失能老人的护理保障问题，然后再根据社会经济发展条件和人口状况变化进行调整和完善。

 　　（作者系中国社会科学院人口与劳动经济研究所 研究员）