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如何使城镇化成为不可逆的过程
文章作者:蔡昉  发布时间:2016-01-27 11:49:00

内容提要:本文通过分析劳动力数量和分布的最新变化得出结论,现实中存在着城镇化逆转的倾向,或者说,城镇化从指标上看似乎仍在推进,但从功能上看却显现停滞甚或退步,即逆库兹涅茨化的端倪。破解这个难题的关键在于深化户籍制度改革改革,着重推动户籍人口城镇化率的提高,加快以农民工市民化为核心的新型城镇化步伐。

关键词:城镇化、户籍制度改革、农民工市民化

 

  城镇化是经济社会发展的结果,同时也是经济社会发展的推动力,因此是一个历史进步的过程,城市相应地成为创造和分享发展成果的载体。所以,“使城镇化成为不可逆的过程”这个命题,一般意义上讲无疑是有研究价值的。但是,对于中国现实来说,这个命题的针对性是什么呢?本文通过分析劳动力数量和分布的最新变化得出结论,现实中存在着城镇化逆转的倾向,或者说,城镇化从指标上看似乎仍在推进,但从功能上看却显现停滞甚或退步,即逆库兹涅茨化的端倪。破解这个难题的关键在于深化户籍制度改革改革,着重推动户籍人口城镇化率的提高,加快以农民工市民化为核心的新型城镇化步伐。

  一、中国城镇化的进程与特征

  按照城镇常住人口的口径,目前中国的城镇化率已经达到55%。但是,这个常住人口的统计定义是“居住在城镇6 个月及以上的人口比重”。而统计系统在记录外出农民工时,用的定义也是“离开本乡镇(到各级城镇)的农村人口”。因此,常住人口城镇化率包含了进城的农民工。目前,城市就业存量的近40% 为农民工,而年度的新增量则完全是农民工。在2004—2014年的十年里,中国的城镇化进程大概有25%是由农民工做出的贡献。

  由此可以看到中国目前城镇化的重要特点,即该过程的非典型性或不彻底性。由于被统计为城镇人口的农民工并没有获得城镇户口,因此,虽然按照常住人口的口径城镇化率达到55%,但按照户籍人口口径计算,目前城镇化率只有37%。两个城镇化率之间高达18个百分点的差额,主要是进城的农民工,目前高达1.7 亿人。由于没有获得城镇户口,他们尽管在城市就业和居住,但是,就业仍然是不稳定的,享受的基本公共服务也是不充分、不均等的。也正因为如此,没有城镇户籍的农民工,通常在40 岁以后就形成越来越明显的返乡意愿。

  迄今为止,支撑传统定义城镇化的主要力量是大规模农村人口向城镇转移。特别是在每年新增外出人口的数量大于返乡人口数量的情况下,构成了一定的农民工年度增长率,从而加快了城镇化速度。可见,农民工转移进城的速度下降,便意味着城镇化速度的下降。事实上,我们可以预期常住人口城镇化的速度很可能会下降。造成这个城镇化减速的原因,既包括绝对意义上的人口变化趋势,也包括相对意义上的人口和劳动力分布结果。

  首先,劳动力绝对数量即将进入负增长。根据人口普查数据分析,15-59 岁的劳动年龄人口,已经于2010 年达到峰值,此后进入负增长。仅仅由于近年来劳动参与率(有就业意愿的人口占劳动年龄人口的比率)有所提高,使得经济活动人口(劳动年龄人口乘以劳动参与率)仍在缓慢增长,但是,预计在2017 年中国的经济活动人口总量也将达到峰值,随后绝对减少。根据预测,2017 年中国15~59 岁劳动年龄人口总量为9.18 亿,同年劳动参与率为87.2%,因此,届时经济活动人口的高峰值为8 亿。

  其次,农村劳动力大规模向本地非农产业和城镇部门转移,显著减轻了农业劳动力剩余的程度。如果从官方统计数据看,全国劳动力中在第一产业就业的比重仍然高达29.5%,第二产业为29.9%,第三产业为40.6%。但是,这个统计数字与现实情况有着越来越大的差距。在一些学者研究的基础上(参见都阳、王美艳,2010;Brandt and Zhu, 2010), 本文作者推算出,实际农业劳动力比重已经从1984 年的64.0% 下降到2014年的19.1%(参见表1)。而且,在农业中就业的劳动力群体年龄整体偏大,大多已经不具备向非农产业转移的意愿和能力。实际上,构成外出农民工增量的主要人群是16~19岁从初中和高中毕业(以及在其间辍学)的农村青年。

 

 

  二、潜在的城镇化可逆性

  农业劳动力转向非农产业和农村人口进入城镇居住和就业,是一个产业结构调整的过程,对经济增长做出重要的贡献。1971 年诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨指出,产业结构升级的核心,是资源从生产率较低的部门向生产率更高的部门转移,从而经济整体的资源配置效率得以提高。我们可以将此视作“库兹涅茨式”产业结构演进。如果产业结构演进遵循第一产业、第二产业和第三产业的顺序,不仅为非农产业提供劳动力,还使得整体资源配置效率得以不断改善,表现为全要素生产率的提高。具体来说,劳动力转移和城镇化分别以劳动力供给、延缓资本报酬递减、资源重新配置的形式,促进了改革开放时期的高速经济增长(Cai and Zhao,2012)。

  然而,如果劳动力转移和城镇化不再能够延续以往的速度,这个过程对资源重新配置从而经济增长的贡献就会减弱。事实上,中国经济潜在增长率的下降,很大程度上反映了这种变化。不仅如此,这个过程仍在继续。其中,一部分因素是不可避免和不可改变的趋势,如劳动年龄人口和经济活动人口的绝对减少。此外还有一部分因素要求推进相关领域的改革,如消除阻碍劳动力转移和农民工在城镇永久性安家落户的制度性障碍。

  从数据显示的农村人口年龄结构看,无论是按照农村常住人口的口径,还是按照农业户籍人口的口径,16-19岁农村青年人数在2014 年都达到峰值,此后则每年绝对减少。既然这个年龄段人口是外出农民工从而对常住人口城镇化做出贡献的主要人口群体,其转向负增长则会相应表现为外出农民工增长趋于停滞的现象。例如,根据国家统计局的数据,在2005—2010年期间,外出农民工每年增长4%,而2014 年下降到仅为1.3%,2015年上半年更下降到只有0.1%。

  根据国家统计局(2015)的监测数据,在2008—2014年期间,农民工中低年龄段人口的比重显著下降,高年龄段人口的比重则相应上升。具体来说,40岁以上农民工所占比重已经从30.0%提高到43.5%,同期40岁以下农民工比重下降,其中16-20岁农民工所占比重从10.7%下降到3.5%。另据人口数据,2014年在城镇的常住农民工中,(新进入的)16~20岁的人口总数为1411万,而(临近退出的)40~45岁人口总数已经高达2706万。如果在转移和进城劳动力的新增量持续减少的同时,不能遏止年龄偏大的农民工的返乡动机,则常住人口城镇化的速度就会降下来。

  既然城镇化对经济增长的贡献来自库兹涅茨过程,即劳动力从生产率低的部门和地区,向生产率高的部门和地区转移,从而通过产业结构的升级优化,实现资源和生产要素的重新配置,使全要素生产率得到显著提高,城镇化的可逆性则意味着逆向的库兹涅茨过程,将通过劳动力供给不足和全要素生产率提高速度减慢等表现,进一步降低中国经济的潜在增长率,妨碍经济中高速增长目标的实现。

  三、通过改革推进新型城镇化

  造成潜在的逆向库兹涅茨过程的主要原因是制度性的。由于进城务工经商和居住的农民工没有取得城镇户籍身份,不能均等地享受基本公共服务,在劳动力市场中常常处于脆弱地位,因此,这个群体不仅要承受周期性失业的冲击,还会在尚未达到退休年龄之前就退出城镇劳动力市场,实际上加剧了劳动力短缺现象。因此,解决的办法就是加快推进以人为核心的新型城镇化,其含义是促进农民工的市民化过程。对此,习近平总书记做出了具体的描述,即“让农业转移人口在城镇进得来、住得下、融得进、能就业、可创业”。这实际上提出两个要求:其一是让符合条件的农民工及其家属取得城镇户口;其二是使那些尚未取得城镇户口的农民工享受到与城镇居民相同的基本公共服务。

  这涉及以户籍制度改革为核心的一揽子改革。这个改革可以解决经济增长的两个动力源泉。第一,在现行按照常住人口定义的城镇化率不变的情况下,把已经在城市的农民工转化为市民,无论就增加劳动力供给,还是获得资源重新配置效率,以及扩大消费需求,都可以起到城镇化过程应该发挥的作用。正是因为如此,中国共产党十八届五中全会提出“户籍人口城镇化率加快提高”的要求,不仅深化了新型城镇化的内涵,同时也为户籍制度改革设定了倒排的时间表和倒逼机制。第二,稳定农民工在城市居住和就业的预期,有利于这个劳动力群体分享发展成果,强化新居民家庭接受教育和培训的激励,从而增进人力资本积累,与此同时,使农民工特别是新生代农民工深度介入“大众创业、万众创新”过程,形成劳动力、人力资本和创意的集聚效应,有利于全要素生产率的提高,实现经济增长动力的转换和创新发展。

  既然户籍人口城镇化拉动经济的效果如此明显,并且只有改革才能使城镇化成为不可逆的过程,那么我们如何推进户籍制度改革呢?首先,要认准了户籍制度改革是必须推进的,现在的问题甚至不是按照某种理念是否应该推进改革的问题,而是应对当前中国经济增长减速的挑战,现实中提出了实质性地推进户籍制度改革的迫切性,因此要下定政治决心,树立政治勇气。

  其次,要运用政治智慧来推进这项改革。我们利用计量经济模型进行的模拟显示,户籍制度改革通过增加劳动力供给和提高全要素生产率等,理论上可为中国经济潜在增长率增加1-2个百分点。这固然不能理解为可以不打折扣地获得这个改革红利,但是,这个分析结果表明户籍制度改革的潜在收益是显著的和巨大的,构成经济学意义上的改革红利。在党的十八届三中全会明确部署之后,户籍制度改革迄今尚未得到实质性推进的主要原因是,能够直接推动改革的地方政府,并不确定自己在切身支付了改革成本的同时,能否合理地得到改革的收益。

  在可以使部分群体获益而不伤害任何其他群体的“帕累托改进”式改革机会越来越少的情况下,总体上改革收益大于改革成本,因而可以用部分改革收益补偿潜在受损者的“卡尔多改进”式改革,应该成为推进改革的策略。既然户籍制度改革一方面具有潜在的巨大收益,另一方面就像其他领域改革一样,是一个产生公共产品的过程,具有正外部性,因此,中央政府应该在看到巨大改革红利的情况下,合理地为推进这项改革而埋单。

  一句话来说,就是要在改革实施之前和推进过程中,通过恰当的制度安排和机制设计,让户籍制度改革的成本,能够在中央政府和地方政府之间,以及在社会、个人、企业之间进行合理分担;与此同时,让潜在的改革红利能够预先有确定的期望值,并最终能够在各个群体之间合理地分享。只有这样,才会实质性地推进户籍制度改革,加快户籍人口城镇化进程,继续实现库兹涅茨式的资源重新配置,保持中国经济长期的中高速增长。

  

文章出处:财经智库,第1卷第1期,2016年1月号